Anayasa Mahkemesi (“AYM”), 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun (“5015 sayılı Kanun”) 20/2-g maddesinde yer alan; akaryakıt istasyonlarının sahte belge düzenleme ve kullanma fiillerinden dolayı kapatılmasını ve lisansın geçici olarak durdurulmasını öngören düzenlemenin, ölçüsüz bir sınırlamaya sebep olduğunu tespit etmiştir. İptal istemine konu düzenlemenin çalışma hürriyetine aykırı olduğunu belirten AYM, kuralın lisan sahiplerine ağır bir külfet yüklediğini ve soruşturma ile kovuşturma aşamasında yeni ortaya çıkan durumlara göre tedbirin tekrar değerlendirilmesine imkan tanıyan bir düzenleme olmadığına dikkat çekti. İptal kararı, Resmi Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girecektir. (AYM’nin 14.11.2023 tarihli Resmi Gazete’de yayınlanan E. 2023/35, K. 2023/163 sayılı 28.09.2023 tarihli kararı)*
İptaline karar verilen bölümün yer aldığı, 5015 sayılı Kanun’un 20. maddesinin 2. fıkrasının g bendi şu şekildedir:
“g) Bu Kanuna göre lisansa tabi faaliyetler ile ilgili olarak, 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununun 359 uncu maddesinin (a) ve (b) fıkraları kapsamında; muhteviyatı itibarıyla yanıltıcı belge düzenleme veya bu belgeleri kullanma, belgelerin asıl veya suretlerini tamamen veya kısmen sahte olarak düzenleme veya bu belgeleri kullanma suçları ile aynı maddenin (ç) fıkrasında yazılı suçların işlendiğinin anılan Kanunun 367 nci maddesi uyarınca Cumhuriyet başsavcılığına bildirilmesi ile birlikte durum, Kuruma da iletilir ve Kurum tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur ve bu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmez. Kesinleşmiş mahkeme kararına göre lisans sahiplerinin lisansı iptal edilir. Bu bent kapsamında kalan fiillere ilişkin olarak verilen idari para cezaları ödenmediği müddetçe lisansa konu tesis için lisans verilmez. Bu bent kapsamındaki suçlara ilişkin vergi incelemesi sonuçlanıncaya kadar söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmez.”
AYM öncelikle itiraz konusu kuralın anlam ve kapsamını incelemiştir. İtiraz konusu kural özet itibariyle, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu (“VUK”) m. 359 kapsamında yer alan yanıltıcı belge düzenleme veya bu belgeleri kullanma suçları ile aynı maddenin (ç) fıkrasında yazılı suçları işlediği iddia edilen lisans sahiplerinin, her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetlerinin kovuşturmaya yer olmadığına dair karar (“KYOK”) veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (“EPDK“) tarafından geçici olarak durdurulacağını ve bu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilemeyeceğini düzenlemektedir.
Buradan hareketle itiraz konusu kural, idarece tesis edilecek tedbirin kapsam ve süresini belirlemektedir. Kural, 5015 sayılı Kanun kapsamında lisansa tabi faaliyetler ile ilgili olarak VUK’ta düzenlenen yanıltıcı belge düzenleme veya bu belgeleri kullanma suçlarının EPDK’ya bildirilmesine müteakip EPDK’nın rafineri hariç her türlü tesiste lisansa tabi tüm faaliyetler geçici olarak durdurmasına cevaz vermektedir. Anılan geçici durdurma tedbiri Cumhuriyet Savcılığı tarafından VUK kapsamında düzenlenen suçlara istinaden verilecek KYOK kararına veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar sürecektir.
İtiraz konusu kuralın iptali için yapılan başvuruda ise aşağıda yer alan gerekçelere yer verilmiştir:
- Söz konusu düzenleme nedeniyle lisansa tabi faaliyetlerin durdurulmasına ilişkin kararın hukuka uygun olup olmadığının idari yargı mercii tarafından incelenemediği ve bu durumun etkili bir hak arama imkanını ortadan kaldırdığı belirtilmiştir.
- Yalnızca idari tespitlerin yeterli kabul edilmesinin ilgililerin peşinen suçlu sayılması anlamına geldiği öne sürülmüştür.
- Son olarak ceza yargılamasına dair sürecinin sona ermesine kadar işletme hakkında hiçbir tasarrufta bulunulmamasının çalışma ve mülkiyet hakkına ölçüsüz müdahaleye neden olduğu ileri sürülmüştür.
AYM, iptal istemine konu olan kuralı çalışma ve sözleşme hürriyeti yönünden incelemiştir. AYM, söz konusu düzenlemenin teşebbüs özgürlüğüne yönelik bir sınırlama getirmekte olduğunu kabul etmiş ve teşebbüs özgürlüğünü sınırlamaya yönelik bir kanuni düzenlemenin yasal kuralların keyfiliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması gerektiğinin altını çizmiştir.
AYM’ye göre İtiraz konusu kural uyarınca faaliyetin geçici olarak durdurulması tedbirinin uygulanması için öncelikle kuralda belirtilen vergi kaçakçılığı suçlarının işlenip işlenmediğinin tespiti amacıyla lisansa tabi faaliyet gösterenlerin eylemlerinin incelemeye konu edilerek Vergi Denetim Kurulu müfettişlerince bu mükellefler hakkında rapor düzenlenmesi gerekmektedir. Daha sonra vergi müfettişlerince yapılan inceleme sonucunda bu fiillerin işlendiği yönünde rapor tanzim edilmesi durumunda düzenlenen raporun geçici faaliyet durdurma işlemi yapılmaksızın Vergi Denetim Kurulu Başkanlığına intikal ettirilmesi ve rapor değerlendirme komisyonunun olumlu mütalaasından geçtikten sonra Cumhuriyet Başsavcılığına gönderilerek suç duyurusunda bulunulması gerekmektedir. Son aşamada lisansa tabi tüm faaliyetlerin geçici olarak durdurulması tedbirinin uygulanması amacıyla Vergi Denetim Kurulu tarafından EPDK’ya bildirimde bulunulması ve EPDK tarafından denetim yetkisine sahip kolluk birimleri aracılığıyla ilgili tesis mühürlenerek lisansa tabi tüm faaliyetlerin kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar durdurulacağı anlaşılmaktadır.
AYM göre söz konusu düzenlemenin amacının, petrol piyasasında vergi kaçakçılığıyla etkin şekilde mücadele edilmesini ve bu nedenle devletin vergi kaybına uğramasının önlenmesi olduğunu belirtmiştir. Bu itibarla vergi kaybının ve suç işlenmesinin önlenmesi amacıyla teşebbüs özgürlüğüne müdahalede bulunulması, anayasal açıdan meşru bir amaca ulaşmaktadır. Ancak sınırlamanın ölçülü de olması gerekmektedir. Bu itibarla daha hafif bir tedbir olan teminat karşılığı faaliyete devam edilmesinin uygulanabileceği akla gelse de kanun koyucunun doğrudan faaliyetin geçici olarak durdurulmasını öngörmüş olmasının takdir yetkisi kapsamında kaldığı ve gerekli olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Daha sonrasında AYM itiraz konusu kuralı, soruşturma veya kovuşturma evresinde yeni ortaya çıkabilecek deliller veya durumlar kapsamında faaliyetin durdurulması tedbirinin yeniden gözden geçirilmesine imkan tanıyıp tanımadığı ekseninde değerlendirmiştir.
AYM tam bu noktada, idarenin faaliyeti geçici olarak durdurma işleminin Cumhuriyet Başsavcılığınca kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar devam edeceğini vurgulamıştır. 5015 sayılı Kanun’da tedbir işleminin değişen şartlara göre soruşturma ve kovuşturma aşamasında gözden geçirilmesine imkan tanıyan bir düzenleme bulunmadığı gibi kişi hakkında yürütülen ceza yargılamasında kovuşturmaya yer olmadığına dair kararın veya beraat kararının verildiği ancak henüz kesinleşmediği döneme dair bir istisnanın da yer almadığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla kişi hakkında yürütülen ceza yargılamasında idarenin tespitinden farklı bir değerlendirme yapıldığı durumlarda kuralın idarenin tedbir işlemini sebep unsuru yönünden yeniden gözden geçirmesine imkan tanımadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Buradan hareketle itiraz konusu kuralın, kişilere aşırı bir külfet yüklediği ve kamu zararının önlenmesi biçimindeki amaç ile teşebbüs özgürlüğüne getirilen sınırlama arasındaki makul dengenin bozulduğu, kuralın orantısız, dolayısıyla ölçüsüz bir sınırlamaya neden olduğu sonucuna varılmıştır. Sonuç olarak itiraz konusu kural, iptal edilmiştir. İptal kararı, Resmi Gazete’de yayımlanma tarihi olan 14.11.2023 tarihinden 9 ay sonrasında yürürlüğe girecektir.
*YM’ye göre öz konusu düzenlemenin amacı, petrol piyasasında vergi kaçakçılığıyla etkin şekilde mücadele edilmesini ve bu nedenle devletin vergi kaybına uğramasının önlenmesidir. Bu itibarla vergi kaybının ve suç işlenmesinin önlenmesi amacıyla teşebbüs özgürlüğüne müdahalade bulunulması, anayasal açıdan meşru bir amaca ulaşabilir.
Hazırlayanlar:
Av. Doğa Can Altınözlü
Stj. Av. Cevdet Emre Koçak